中國在1997年《國务院關于建立統一的企业职工基本养老保险制度的規定》中，明确了把社會統籌和個人账戶相結合的模式作爲养老保险制度改革的目标模式，并于2001年在遼甯試點後，向全國推廣。中國养老保险制度從傳統现收现付制向部分積累制转變過程中，面臨着诸多方面问題的沖擊，如人口老齡化、人口预期壽命延長、個人账戶空账运转、隐性债务显性化等。各方的压力使傳統的公共养老保障制度在财政上出现了支付危機。

 　　问題的提出 

　　中國人口老齡化的特點被总結爲：基數大、速度快，而又底子薄、負擔重，是“未富先老”，稱爲“跑步進入老齡化”。 

　　1.中國人口老齡化 

　　人口老齡化包括兩方面的含义：一是指老年人口相對增多，在总人口中所占比例不斷上升的過程；二是指社會人口結構呈现老年状态，進入老齡化社會。 

　　當前,中國的人口老齡化形勢已經十分严峻。按照全國第五次人口普查統計，2000年中國65歲以上老人已達到8811萬人，约占总人口的7％。2006年中國60歲及以上老年人口達到1.49亿，65歲及以上老年人口爲1.04亿,65歲及以上老年人口比重增長到了8.05％。是世界上唯一老年人口超過1亿的國家,因而是發展中人口大國崛起過程中人口老齡化最严峻的國家。 

　　中國人口老齡化的快速發展,最直接的表现就是老年人口規模的迅速膨胀和出生人口的大幅度減少,導致撫养結構的根本性转變,造成养老金繳費者急劇減少和領取者急速增多,养老金供需矛盾日益尖銳,直接沖擊中國的养老保障制度。随着人口老齡化速度加快和养老保险覆蓋面不斷擴大,养老保险基金的支出規模逐年加大。2000年,全國城镇基本养老保险金总支出2115.5亿元,2005年爲4040.3亿元,年均增長率爲12.94％。按这個速度推算,2010年城镇基本养老保险金总支出将達到8385亿元,2020年将增加到28315亿元,这将是目前的七倍。按照这样的需求量,再加上人口老齡化的快速發展,如果我們能夠做到人人享有基本养老保障,这将會使养老金的需求規模呈直线上升,對养老金供給造成空前的压力。显而易見，在转軌成本已十分巨大的改革過渡時期，中國养老保险體系已无力应對“银發”浪潮的沖擊。 

　　2.隐性债务显现化、個人账戶空账运转

　　由于中國人口老齡化速度快和代際养老負擔沉重，基本养老制度從傳統的现收现付制向社會統籌与個人账戶相結合的部分積累制模式转軌。在制度转軌過程中，産生了一系列隐性债务。由建國初期積攒的社會統籌养老金于“文革”期間挪用于财政，國家對國有企业老职工即目前已退休的“老人”和养老保险制度改革前已參加工作的“中人”負有养老保险隐性债务。

　　爲了解決隐性债务造成的压力，計入“統账結合”模式下的個人账戶被用來支付當期退休人员的养老金，也就是說，所謂的個人账戶是“空账”。新制度模式表面上有序正常运行，而實质上，将個人繳納的养老保险費用于填補隐性债务，即當期支付。这种拆東牆補西牆的做法，一方面，偏離了部分積累制的設計初衷，而是向现收现付制的回歸。不但无法緩解养老金支付压力，甚至是加速了中國基本养老制度的崩潰；另一方面，“空账”的运行不過是通過增加企业負擔和代際转移來規避政府责任。長此下去不但无法使企业真正減負，不符合代際公平，而且由于无养老保险基金儲備，在中國人口老齡化進入高峰時,养老保险體系将不堪一擊。

　　此外，從养老保险制度、政策、操作層面上看，不同程度地存在着覆蓋面狭窄、基金征繳率偏低、統籌層次較低、管理手段相對落後、法律監督體系不健全、保障基金被頻頻挪作他用等一系列问題。种种隐患使中國公共养老保障制度在财政上陷入困境。各方学者紛紛献計献策讨論如何解救养老保险制度的财政危機，以应付未來的巨額养老金支付及解決個人账戶實账运转、收支平衡的问題。國際上许多福利國家因不堪财政赤字重負，也都紛紛進行养老保险制度的改革。盡管各國养老保险制度改革的内容不盡相同，但都普遍制定了逐步提高法定退休年齡的政策。因爲推遲退休年齡不僅可以通過增加繳費人數和繳費年限來增加养老保险基金的收入，而且可以通過推遲养老金的支付時間來增加养老保险基金的積累，即推遲退休年齡是從多收、少支兩條渠道來改善养老金的收支不均衡状況。 

　　中國目前退休年齡现状分析

 　　（一）國際社會對延遲退休年齡的慣例 

　　自上世紀70年代西方一些發達國家出现福利病以來，这些國家紛紛采取养老保险制度改革措施，以減輕國家負擔。在这個動态的、不斷完善的养老保险制度改革過程中，世界各國的改革措施呈现出了幾大趨勢，其中之一则是通過提高法定退休年齡，增加退休彈性達到增收節支的目的。 

　　但同時，西方國家这一改革措施都不同程度上遭到人民的抗议罷工。如：在法國，雇员爲了抗议雇主组织将退休年齡推遲到60歲以後的計劃，各大城市爆發了大規模的罷工行動；但是國外政府仍然不放棄这一改革措施，在与工人不斷协商、談判的同時，仍進行着推遲退休年齡方案的設計。前提是緩慢的逐步提高，通過未來10年、20年甚至更長時間達到延緩退休年齡的目的，以此緩解福利病所引起的财政緊张状況。可以看出，在西方福利國家与日俱增的公共财政赤字逼迫下，推遲退休年齡，改革养老保险制度勢在必行。 

　　（二）國内關于退休年齡延遲的讨論 

　　1.支持延長退休年齡的觀點

 　　（1）從人口预期壽命的角度出發 

　　一般的規律是退休年齡随人均壽命的增長而提高。中國在上世紀50年代規定的退休年齡在當時是合理的,在當時中國人口的平均预期壽命男性爲40歲,女性爲42.3歲。但到2000年中國人口的平均预期壽命男性和女性分別增長到69.0歲和72.4歲,今天仍沿用以前的退休年齡,则显得不合适了。 

　　（2）從緩解养老保险基金支付压力角度出發

低齡退休是造成中國养老金負擔過重的主要原因之一。有的学者從兩方面來論述了这個觀點:一是贍养率。雖然可比工资替代率（退休金与社會平均工资的比率）和制度内贍养率（社會保险制度内的退休职工与在职人口之比）同時對制度的支出起作用,但在中國,退休年齡偏低所導致的高贍养率所起的負作用更大。另一方面是自我負擔率（領取退休金年限与工作年限之比）。目前将個人账戶退休金的領取年限規定爲10年,但是随着人口预期壽命的延長,医療技術的提高,人們的退休後生命余年超過10年,这就必然導致個人账戶将來有巨大的給付缺口需要社會統籌基金來補充,如果我們提高退休年齡,则可以減輕統籌基金的压力。

　　（3）從影响企业競争力的角度出發 

　　勞動力成本主要是由工资和包括养老金在内的保险福利待遇组成。近年來，較高的企业繳費率已严重阻礙了中國國有企业、集體企业的發展。李紅岚用數據模型预測了在现行退休制度下,替代率從现在的80％每年降低1％至58.5％時,2000-2050年期間的养老保险繳費率,2050年的繳費率達到了51.30％。随着退休年齡的延長,繳費率呈下降的趨勢。符齊華認爲熟練的老師傅繼续工作可以給企业帶來收益,并節省對新员工的培训成本。  

　　2.反對延長现行退休年齡的觀點 

　　持此類觀點的学者主要是從延長退休年齡与就业之間的矛盾出發論述的。有学者認爲推遲退休對城镇正規部門就业的影响會比較大,尤其是對大学生的就业影响最爲严重,因爲大学生一般的就业單位是正規部門。而且,退休年齡的延長會使企业多交幾年的保費,另外接近退休的工人的生産率比較低,这样加大了企业的成本,影响了企业的競争优勢,所以他反對提高退休年齡。有学者認爲就业崗位需求并非无限。近幾十年内處于黃金勞動年齡的人将保持較大比重,此後将慢慢進入老年社會,故在近期讓處于黃金勞動年齡的人就业對社會是有益的,如延長退休年齡将會使这一优勢转化爲社會負擔,對中國的經濟發展不利。所以,在最近幾十年内不宜延長退休年齡。

雖然有些学者不主张提高退休年齡,但國内外学者的主流觀點是：抑制提前退休,延長法定退休年齡和實行彈性退休制度。各自主张的理由雖然有些差別,但是总體來說，主要是從人口预期壽命的延長,人口年齡結構老齡化,緩解养老基金支付失衡问題,減輕代際养老負擔等方面，論证了中國必须實施對退休年齡的調整。 

　　（三）中國退休制度中退休年齡的演變 

　　1.從建國初期到改革開放之前 

　　1951年政务院頒布的《勞動保险條例》規定：男职工的退休年齡爲60周歲，女职工50周歲。1953年修改後的《勞動保险條例》對退休年齡的規定未做變動；1955年國务院頒布的《關于國家機關工作人员退休暂行辦法》中，把女幹部的退休年齡提高到55周歲，这一法定退休年齡一直沿用至今。 

　　2.改革開放後至今 

　　1978年5月24日第五屆全國人民代表大會常务委员會第二次會议原则批准，繼续使用《國务院關于安置老弱病殘幹部的暂行辦法》和《國务院關于工人退休、退职的暂行辦法》（國發（1978）104号）文件所規定的退休年齡。《國务院辦公廳關于進一步做好國有企业下崗职工基本生活保障和企业離退休人员养老金發放工作有關问題的通知》重申了國發（1978）104号文件的規定。爲了貫徹落實國务院辦公廳10号文件，勞動和社會保障部1999年3月9日發布了《關于制止和糾正違反國家規定辦理企业职工提前退休有關问題的通知》。通知規定全民所有制企业、事业單位和黨政機關、群众團體的工人，符合下列條件之一的，应該退休：（1）男年滿六十周歲，女年滿五十周歲，連续工齡滿十年的。（2）從事井下、高空、高温、特別繁重體力勞動或者其他有害身體健康的工作，男年滿五十五周歲、女年滿四十五周歲，連续工齡滿十年的。本規定也适用于工作條件与工人相同的基層幹部。（3）男年滿五十周歲，女年滿四十五周歲，連续工齡滿十年，由医院证明，并經勞動鑒定委员會确認，完全喪失勞動能力的。（4）因工致殘，由医院证明，并經勞動鑒定委员會确定，完全喪失勞動能力的。 

　　按國家有關規定，提前退休的範圍僅限定爲國务院确定的111個“优化资本結構”試點城市的國有破産工业企业中據法定退休年齡不足五年职工和三年内有压錠任务的國有紡织企业中符合規定條件的紡紗、织布工种的擋車工。但此项規定与前款規定不能被一名职工同時使用。對國家關于企业职工退休年齡和條件的規定，各地區、各部門和企业及职工必须認真执行，不得随意降低，严禁擴大适用範圍。凡是違反國家規定辦理提前退休、退职的企业，要追究有關領導和當事人的责任，以辦理提前退休、退职的职工要清退回企业。 

　　（四）有關退休年齡調整讨論的背景 

　　1.非正常退休现象严重 

　　國务院在1993年4月20日發布的《國有企业富余职工安置規定》中明确指示：“职工距退休年齡不到5年的，經本人申請，企业領導批准，可以退出工作崗位休养。”但是，20世紀90年代中後期，有些國有企业职工的“内部退养”政策并沒有按有關規定得到严格的执行，而是被这些在經濟转軌過程中經濟效益持续下降的國有企业當成了減员增效的最佳途徑。該政策在执行過程中走調變样，严重背離了國家制定此项政策的初衷。一些國有企业從局部利益出發，采用一些不适當的手段，安排职工“内部退养”。有些则是职工本人利用假病殘证明辦理“内部退养”。 

　　这种做法不僅使大批未到退休年齡的有技術、有經验职工提前退出了工作崗位，造成勞動力资源浪費；其次，由于多數提前退休者身體状況良好,有一定的技術专長和豐富的工作經验,他們一方面享受着养老金待遇;另一方面,又很容易在其他單位找到工作,这就加大了失业人员再就业的難度,加劇了就业矛盾,增加了就业压力；再者，提前退休加重了年輕一代的負擔。從退休职工贍养率的角度考慮,大量人员的提前退休使贍养率增大,從而加重了年輕一代的負擔。更重要的一點是，加重了养老保险基金支出的負擔。 

　　2.中國企业繳費率上升空間較小 

　　從稅制优化理論的觀點出發，判斷繳費率是否過高，主要是看其是否對企业投资、勞動力市場配置、私人儲蓄和消費等因素産生了較大程度的扭曲，如果繳費率導致私人儲蓄、消費的過度下降，或對企业的投资積累能力造成過大的負面影响，或引發了較爲严重的失业，这說明當前繳費率過高，应适度下調。中國政策規定，企业基本养老保险繳費率爲企业工资总額的20％左右，全部計入社會統籌账戶；职工個人繳納基本养老保险費的比例統一調整爲本人繳費工资的8％，并全部計入個人账戶。20％的統籌部分繳費率超過了美國（7.65％）、德國（6.2％）和日本（6.2％）等國家的企业繳費率，高繳費率已經使企业的社會基本养老保障負擔過重，提高費率的空間已經非常小，繼续提高企业費率无疑将加重企业的負擔。 

　　在開放的經濟中，提高企业繳費率将影响國家的國際競争力，因此，繳費率的提高又受到國際競争的制约。經國外学者統計证明，根據平均值計算，雇主繳費率每增加10％，就會使國家的競争力得分減少2.5％。 

　　3．擴大基本养老保险覆蓋面的现状 

　　基本养老保险覆蓋面是體现养老保险社會性的重要方面。擴大养老保险覆蓋範圍是保障老齡群體基本生活的必要措施，也是解決目前养老保险統籌基金严重不足、相對緩解隐性债务压力的重要渠道，更是改革和完善基本养老保险制度迫切要求。

擴大基本养老保险覆蓋範圍包括以下幾部分：按規定应納入基本养老保险覆蓋範圍但未參保的國有、集體、私营企业，港、澳、台及外资企业；參保企业中未繳費的在职职工；城镇個體工商戶及自由职业者。擴大基本养老保险覆蓋面的重點是私营企业和個體工商戶及其從业人员。

因爲擴面的重點是私营企业（包括大量的乡镇企业）和個體工商戶及其從业人员，爲調動參与的積極性政府特爲他們提供优惠條件。除繳納8％的個人账戶基金外，僅繳納工资总額的10％作爲社會統籌基金，然而在領取养老金時卻同企业职工遵循同一計發辦法，享受同样的待遇。措施雖然确也是有效地調動了個體工商戶和靈活就业人员的參保積極性，擴大了基本养老保险覆蓋面，但与企业职工繳費相比，这缺失的10％的社會統籌基金将全部转化爲政府财政負擔，從國家到各省級政府政策已經明确規定，對于“4050”靈活就业人员，其社會統籌部分养老保险費将全部由國家承擔，在未來的20年左右他們将陸续達到退休年齡，開始領取养老金，而2030年左右恰是中國人口老齡化高峰時期，养老保险基金支付又有一定滞後性，各級财政必须做好儲備，以应對基本养老金支出的高峰期。因此应該考慮到擴大覆蓋面雖然有助于緩解短期的基金困難问題，改善短期的基金收支状況，但同時加重了長期支付的負擔，可能帶來更大的基金缺口。 

　　4.提高法定退休年齡与繳費率、贍养率、替代率 

　　自1997年7月國务院下發的《關于建立統一的企业职工基本养老社會保险制度的決定》,以及2000年12月國务院下發的《關于完善城镇社會养老社會保险體制的試點方案》實施以來,养老社會保险制度實现“統账結合、統账分離、個人账戶實账运营”。其中，社會統籌部分實行现收现付，即當年社會統籌部分的养老金籌集用于當年退休职工的統籌部分养老金的發放，收支相抵後不留有積累，并在做實個人账戶的基礎上，社會統籌不再透支個人账戶资金；個人账戶部分實行完全積累，完全由個人繳費及利息構成，積累額以備职工退休後個人账戶养老金的發放。個人账戶养老金支付目前統一采用职工本人账戶儲存額除以120的方法确定,除數120的确定是按照退休人员预期平均余命和個人账戶儲存額投资回報率与工资增長率相同的設定精算得出的結果(除數120意味着個人账戶給付期爲10年)。因此,個人账戶基金管理目标是收支平衡,不存在缺口。鑒于統账結合的养老保险制度特點，本文重點讨論法定退休年齡調整對統籌基金收支均衡的影响。 

　　根據现收现付制的定义，當年养老金繳費的收入应等于當年养老金的支出，即：當年在职职工繳費收入=當年退休职工养老金支出；由此得出： 

　　繳費率=贍养率×替代率 

　　從保险精算的角度，通過一系列的數学關系推導可以得出三方增長率的關系式：　　繳費率的增長率=贍养率的增長率+平均替代率的增長率（穆懷中、柳清瑞，2006）（2-1） 

　　在式（2-1）的基礎上，分析繳費率的增長率、贍养率的增長率与平均替代率的增長率之間的互動關系。

　　首先，根據世界银行對1995-2050年中國人口的研究预測（見表2-2）,2020-2050年間，在职职工人數不再增加，2030年以後在职职工人數開始下降，同時65歲和65歲以上人口迅速增長，直到2050年，人口撫养比由1990年的8.7％增長到2050年的31.2％。由于不同年齡群的养老保险制度覆蓋面、勞動參与率、失业率不同，养老保险的制度贍养比与人口的老年撫养比并不一致。但在其他因素不變的情況下，人口的老年撫养比提高，养老保险的制度贍养率也将提高。

　　根據（2-1）式，當人口結構逐漸趨于老齡化時，贍养率的增長率迅速提高，若替代率的增長率爲非負，維持现收现付财政平衡的繳費率的增長率爲正值；當贍养率的增長率爲正時，而繳費率的增長率爲零，即保持繳費率不變，则維持现收现付财政平衡的替代率增長率必爲負值。